Praktyczne aspekty kwalifikowalności wydatków na wynagrodzenia osób realizujących projekt współfinansowany ze środków unijnych Kontrowersyjny „etat”

Każdy realizator projektu współfinansowanego ze środków unijnych w ramach programów operacyjnych musi liczyć się z nieuchronnością kontroli przeprowadzanej przez Instytucję Wdrażającą lub Instytucję Pośredniczącą. Po zakończeniu kontroli, jednostka ją przeprowadzająca sporządza informację pokontrolną, której jednym z elementów jest szczegółowy opis stwierdzonych nieprawidłowości.
Nie oznacza to jednak, iż wskazanie przez kontrolującego ewentualnych nieprawidłowości ma charakter wiążący i ostateczny. Beneficjent może bowiem zgłosić zastrzeżenia do informacji pokontrolnej, w których przedstawia swoje stanowisko względem postawionych zarzutów. Jeżeli argumentacja beneficjenta jest przekonująca, to wówczas jednostka kontrolująca może ją zaakceptować, co pozwala na uniknięcie konsekwencji związanych z naruszeniem zasad realizacji projektów współfinansowanych ze środków unijnych.
RAMKA
Warto zgłaszać zastrzeżenia do informacji pokontrolnej, w szczególności jeżeli jesteśmy przekonani o prawidłowości przyjętego przez nas rozwiązania.
Celem autorów tego artykułu jest przedstawienie na autentycznym przykładzie skutecznej obrony beneficjenta przed zarzutami postawionymi przez jednostkę kontrolującą. Wniesione zastrzeżenie do informacji pokontrolnej przyniosło pożądany skutek – uznanie racji beneficjenta.
Sformułowanie i uzasadnienie tych zastrzeżeń było dziełem autorów niniejszego artykułu. Kancelaria na zlecenie klienta, który zwrócił się z prośbą o pomoc, opracowała odpowiedź na stanowisko jednostki kontrolującej wyrażone w informacji pokontrolnej. Przed przedstawieniem zastosowanej w zastrzeżeniach argumentacji należy jednak w pierwszym rzędzie nakreślić stan faktyczny sprawy.

Stan faktyczny:
Spółka X jest beneficjentem Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka – Działanie 8.1 – Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej. Projekt wymagał podjęcia współpracy z kompetentnymi osobami. W związku z tym beneficjent podpisał ze swoimi udziałowcami umowy zlecenia, na podstawie których świadczyli oni na rzecz projektu usługi związane z jego realizacją. Wcześniej jednak, zarówno we wniosku o dofinansowanie, jak i w harmonogramie rzeczowo – finansowym stanowiącym jego część, beneficjent użył sformułowania „pełen etat” na określenie sposobu zaangażowania zespołu pracowników w realizację projektu. Zdaniem jednostki kontrolującej stanowiło to podstawę do wyciągnięcia wniosku o zmianie formy zatrudnienia osób zaangażowanych w realizację projektu, w stosunku do założeń początkowych. W ocenie jednostki kontrolującej zmiana miała polegać na zastosowaniu umów zlecenia zamiast zadeklarowanych umów o pracę.  

    Na pierwszy rzut oka, problem może wydawać się drobny, niemniej jednak zaniechanie sformułowania zastrzeżeń do wyników kontroli wiązałoby się z ryzykiem zakwestionowania kwalifikowalności wydatków na wynagrodzenia osób zaangażowanych w realizację projektu. Dla beneficjenta dodatkowym utrudnieniem w udowodnieniu swoich racji była konieczność przestrzegania terminu na zgłoszenie ewentualnych zastrzeżeń. Obecnie wynosi on 14 dni od dnia doręczenia informacji pokontrolnej, co wynika z obowiązujących Wytycznych w zakresie procesu kontroli w ramach obowiązków Instytucji Pośredniczących i Instytucji Wdrażających dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013.
    Przedstawiony stan faktyczny sprawy pokazuje również, jakiej precyzji wymaga sporządzanie wniosku o dofinansowanie projektu ze środków unijnych, aby w przyszłości uniknąć problemów przy jego rozliczaniu. Jak wynika z praktyki, precyzja ta musi dotyczyć nie tylko kwestii stricte finansowych.

Na wstępie zastrzeżeń sformułowanych pod adresem jednostki kontrolującej znalazło się stwierdzenie, iż treść informacji pokontrolnej była wyłącznie efektem pewnego nieporozumienia, które zaszło pomiędzy beneficjentem a instytucją kontrolującą.
Prawdą jest, że słowo „etat” potocznie utożsamiane jest z zatrudnieniem na podstawie umowy o pracę. Jednak jest to rozumienie jedynie potoczne, które nie ma wystarczającego oparcia ustawowego. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że w całej ustawie z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, nie sposób znaleźć określenie „etat” lub jakąkolwiek jego odmianę, ponieważ ono tam po prostu nie występuje. Co więcej, w ustawach w których można znaleźć ten termin, nie jest on użyty jako tożsamy z pojęciem umowy o pracę.

W przypadku sporządzonych przez beneficjenta dokumentów związanych z przygotowywaniem projektu współfinansowanego ze środków unijnych, użycie określenia „pełen etat” miało na celu obrazowe określenie stopnia zaangażowania poszczególnych udziałowców beneficjenta w realizację projektu. Zaangażowanie to bowiem, przynajmniej w założeniu, powinno odpowiadać nakładowi czasowemu i wysiłkowi, jaki w wykonywanie pracy wkłada pracownik wykonujący ją w wymiarze ośmiu godzin na dobę.

Należy przy tym mieć na uwadze, iż w całej dokumentacji związanej z realizowanym projektem nie ma nigdzie mowy o umowie o pracę, zaś wykonawcy zaangażowani w realizację projektu od samego początku świadczyli swoje usługi na podstawie umowy zlecenia.
Ważną przesłanką przemawiającą za słusznością rozumowania beneficjenta było również to, iż na wcześniejszych etapach realizacji projektu dokonywane rozliczania uwzględniały umowy zlecenia zawarte z realizatorami. Do momentu wszczęcia kontroli nie stanowiło to jednak żadnego problemu. W związku z tym nie można zarzucać beneficjentowi żadnej zmiany formy zatrudnienia osób zaangażowanych w realizację projektu.
Uzasadnienie dotyczące rzeczywistego braku nieprawidłowości, które na podstawie niejasnych przesłanek stwierdziła jednostka kontrolującą, oparte jest nie tylko na wskazanych powyżej argumentach, ale wynika również z analizy treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013, które obowiązywały w momencie ogłoszenia naboru oraz zapisów umowy o dofinansowanie w ramach działania 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej 8. Osi priorytetowej.

Z „Wytycznych…” oraz umowy o dofinansowanie projektu wynika. że zawarcie pomiędzy beneficjentem a realizatorami projektu umów zlecenia, a nie umów o pracę, nie może mieć wpływu na kwalifikowalność wydatków poczynionych na wynagrodzenia tych osób. Wymienione dokumenty nie różnicują obu form świadczenia swoistego rodzaju usług na rzecz beneficjenta PO IG.

Z podrozdziału 2, znajdującego się w rozdziale 6 „Wytycznych…” z 9 kwietnia 2009 roku wynika, że wydatki poniesione na wynagrodzenia wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne i fundusze poza ubezpieczeniowe osób zaangażowanych w realizację projektu mogą być uznane za kwalifikowalne niezależnie od tego, czy podstawą ich wypłacenia była umowa o pracę czy też umowa cywilno – prawna (a więc np. umowa o dzieło czy umowa zlecenia). Ta jednostka redakcyjna wytycznych wymienia, jakie składniki składają się na wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę lub umowy cywilno – prawnej osób zaangażowanych w realizację projektu, niemniej jednak jest to katalog przykładowy, o czym świadczy zwrot „w szczególności”.
Przy rozważaniu wskazanych przez jednostkę kontrolującą nieprawidłowości przy realizacji projektu nie może również ujść uwadze fakt, że umowa zlecenia jest znacznie bardziej dogodną formą świadczenia usług związanych z realizacją projektu, aniżeli umowa o pracę. Umowy cywilno – prawne coraz częściej zastępują umowy o pracę, są bowiem znacznie bardziej elastycznymi formami wykonywania określonych usług, aniżeli silnie formalistycznie regulowana przez przepisy umowa o pracę. Co więcej, w przypadku osób świadczących usługi na rzecz beneficjenta w ramach realizacji projektu zastosowanie umowy zlecenia było wręcz wskazane z uwagi na dużą samodzielność osób realizujących projekt, jak również ze względu na wykonywanie swoich obowiązków w różnych, niekiedy znacznie odległych od siebie, miejscach Polski. Charakter wykonywanych na rzecz beneficjenta usług byłby więc nie do pogodzenia z umową o pracę, której istotą jest nadzór ze strony pracodawcy oraz podporządkowanie się mu.
Powyższe uregulowanie zawarte w „Wytycznych…” jest ponadto zbieżne z postanowieniami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 13 sierpnia 2008 roku w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013. Zgodnie z tym dokumentem, do wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem są m.in. wydatki na wynagrodzenia wraz z obowiązkowymi pozapłacowymi kosztami pracy osób zaangażowanych bezpośrednio w realizację projektu objętego wsparciem oraz na obowiązkowe pozapłacowe koszty pracy przedsiębiorców będących osobami fizycznymi prowadzącymi działalność gospodarczą (§ 6 ust. 2 pkt 2).
Brzmienie § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nie wymaga, aby praca była świadczona na podstawie umowy o pracę w rozumieniu Kodeksu pracy. Przepis ten nie wyklucza więc możliwości świadczenia pracy na innych podstawach, w szczególności na podstawie umów cywilno – prawnych.
Ponadto, należy podkreślić iż przesłanki uznania danych wydatków za kwalifikowalne bądź niekwalifikowalne są wyczerpująco zdefiniowane we wskazanych wyżej „Wytycznych…”, a więc tylko one powinny stanowić podstawę uznania danego wydatku za kwalifikowalny. Szczególne znaczenie ma tutaj podrozdział numer 3, znajdujący się w 4 rozdziale „Wytycznych…”, który reguluje warunki przejrzystości i dokumentowania wydatków kwalifikowalnych.
Uzależnianie możliwości uznania wydatku za kwalifikowalny ze względu na podstawę prawną świadczenia pracy na rzecz beneficjenta nie znajduje pokrycia w zamkniętym katalogu przesłanek dotyczących kwalifikalności. W związku z tym należy wysnuć wniosek, że wskazane w informacji pokontrolnej naruszenia nie znajdują uzasadnienia w rzeczywistości.
Podsumowując, należy stwierdzić, iż sformułowanie przez jednostkę kontrolującą zarzutu dotyczącego zmiany formy prawnej zatrudnienia osób uczestniczących w realizacji projektu było nietrafne. Po przesłaniu do jednostki kontrolującej zastrzeżeń do informacji pokontrolnej, argumentacja w nich zawarta, zbieżna zresztą z wywodami przedstawionymi w niniejszym artykule została uznana za słuszną. W konsekwencji zostało oddalone ryzyko że wydatki poczynione na wynagrodzenia wypłacane na podstawie umowy zlecenia zostaną uznane za niekwalifikowalne.