Problematyka zamówień publicznych: niedostosowanie polskiej ustawy do wymagań wspólnotowych oraz odpowiedzialność zamawiających za brak transpozycji niektórych zapisów dyrektyw
Przedmiotem niniejszej opinii jest określenie możliwych konsekwencji prawnych związanych z niezastosowaniem się beneficjentów funduszy unijnych do wspólnotowego prawa zamówień publicznych. Problem wynika z przeprowadzanych przez Komisję Europejską audytów projektów współfinansowanych ze środków europejskich i powstałą w związku z tym wątpliwością odnośnie możliwości nałożenia na beneficjentów korekt finansowych za naruszenia wspólnotowego prawa zamówień publicznych. Sankcja taka jest bowiem przewidziana w rozporządzeniu rady nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie nr 1260/1999.
Problem ten staje się szczególnie doniosły w sytuacji, gdy dochodzi do rozważenia obowiązku uiszczenia korekty w związku z naruszeniem dyrektyw regulujących zamówienia publiczne w sytuacji, gdy nie zostały one transponowane do porządku prawnego państw członkowskich lub nie zostały transponowane w sposób prawidłowy.
Powstaje w związku z tym również potrzeba udzielenia odpowiedzi na pytanie odnośnie sposobu postępowania w przyszłości – czy beneficjenci udzielający zamówień publicznych mogą postępować zgodnie z polską ustawą regulującą procedury udzielania zamówień publicznych, czy też muszą dostosowywać swoje postępowanie do wszelkich aktów prawa europejskiego regulujących tę problematykę, w szczególności do dyrektyw, których obowiązek transpozycji spoczywa na polskim ustawodawcy.
Źródła prawa zamówień publicznych i sposób ich obowiązywania 2 ST
Wspólnotowe prawo zamówień publicznych nie ma charakteru jednolitego z punktu widzenia swoich źródeł. Najbardziej podstawowe znaczenie mają zasady traktatowe zawarte w tzw. prawie pierwotnym Unii Europejskiej. Możemy do nich przykładowo zaliczyć: zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową (art. 18 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej), zasadę swobodnego przepływu towarów oraz zakaz ograniczeń ilościowych w wywozie i przywozie, oraz wszelkich środków o charakterze równoważnym (art. 28 i nast. TFUE), zasadę swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej (art. 49 i nast. TFUE), zasadę swobodnego świadczenia usług (art. 56 i nast. TFUE). Regulacje w zakresie prawa zamówień publicznych są również umieszczone w rozporządzeniach, np. w Rozporządzeniu Komisji (WE) NR 1422/2007 z 4 grudnia 2007 r. zmieniające dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do progów obowiązujących w zakresie procedur udzielania zamówień.
Oba rodzaje wskazanych powyżej źródeł prawa mogą być bezpośrednim źródłem praw i obowiązków dla państw członkowskich, obywateli i działających na jego terenie jednostek organizacyjnych. Dotyczy to w szczególności rozporządzeń, które zgodnie z art. 288 TFUE wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Poszczególne podmioty stosujące na terenie państwa członkowskiego przepisy prawa zamówień publicznych muszą więc liczyć się z określonymi sankcjami w razie ich naruszenia.
Najpoważniejszym jednak instrumentem służącym zbliżaniu do siebie systemów prawnych państw członkowskich w zakresie zamówień publicznych są dyrektywy. Ich rolą jest zapewnienie wzajemnego, odpowiedniego powiązania systemów prawnych państw członkowskich w zakresie zamówień publicznych przy pozostawieniu możliwości zachowania zróżnicowania pomiędzy poszczególnymi systemami prawnymi . Należy przy tym pamiętać o tym, że dyrektywy są adresowane do państwa członkowskiego, które jest w związku z tym obligowane do ich transpozycji do krajowego porządku prawnego. W tym znaczeniu, dyrektywy wiążą jedynie co do rezultatu, który ma być nimi osiągnięty, natomiast wybór środków wprowadzenia dyrektywy do systemu prawnego państwa członkowskiego jest pozostawiony uznaniu tego państwa. W zakresie zamówień publicznych najistotniejsze znaczenie mają dwie dyrektywy: 2004/18/WE oraz 2004/17/WE.
Niejako w sprzeczności z takim rozumieniem sposobu obowiązywania dyrektyw stoją zapisy, które można znaleźć w niektórych wzorach umów o dofinansowanie ze środków unijnych. Przykładowo, wzór umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007 – 2013 zobowiązuje beneficjentów do przestrzegania wszelkich obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego (w tym również, kierując się językową wykładnią tego wzoru, do przestrzegania przyjętych przez organy Unii Europejskiej a niewdrożonych lub nieprawidłowo wdrożonych dyrektyw). Z kolei wzór umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nie odsyła blankietowo do wszelkich przepisów prawa unijnego. Umowa przewiduje możliwość dokonywania korekt finansowych na podstawie stosownych wytycznych jedynie w sytuacji naruszenia przez beneficjenta przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 223, poz. 1655 z późn. zm.).
Zasady obowiązywania dyrektyw w krajowym porządku prawnym – 2 ST
W świetle powyższego, konieczne jest określenie konsekwencji braku wdrożenia dyrektyw unijnych do krajowego porządku prawnego, które zachodzą z punktu widzenia beneficjentów środków unijnych przyznawanych w ramach funduszy unijnych. W założeniu, polska ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych powinna być, zgodnie ze zobowiązaniami Polski wynikającymi z norm traktatowych, dostosowywana do dyrektyw europejskich w terminach w nich przewidzianych. Jednakże sposób realizacji tego zobowiązania traktatowego przez krajowego ustawodawcę pozostawia wiele do życzenia.
W zasadzie żadna dyrektywa nie jest ona bezpośrednio skuteczna. Nie może więc ona być w źródłem praw i obowiązków jednostek w sytuacji, gdy jej normy nie zostały implementowane do krajowego porządku prawnego lub zostały implementowane w sposób nieprawidłowy. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ugruntowane jest jednak stanowisko, że w pewnych sytuacjach, w przypadku braku implementacji w ogóle lub w razie nieprawidłowej implementacji, normy dyrektywy mogą być bezpośrednio skuteczne.
Wyróżnia się dwa rodzaje bezpośredniego skutku dyrektyw. Pierwszym z nich jest skutek wertykalny, który polega na możliwości powoływania się przez jednostkę na dany przepis nietransponowanej dyrektywy przeciwko państwu, zaś drugim skutek horyzontalny, który oznacza możliwość takiego powoływania się przeciwko innej jednostce.
Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości stoi jednoznacznie na stanowisku, że dyrektywy mogą być bezpośrednio skuteczne w układzie wertykalnym, co oznacza, że jednostka może powoływać się na jej normy w razie niespełnienia przez państwo członkowskie obowiązkui wdrożenia lub prawidłowego wdrożenia dyrektywy.
Pogląd taki został zapoczątkowany wyrokiem Trybunału C-41/74 Yvonne van Duyn przeciwko Home Office, który stwierdził, iż jednostka może powoływać się na przepisy dyrektyw przed sądem w państwach członkowskich, uprawnienia przyznane na ich podstawie korzystają więc z ochrony tych sądów.
Uzasadnieniem takiego rozumienia skuteczności dyrektyw jest wzgląd na zapewnienie efektywności prawa wspólnotowego w sytuacji, gdy Państwo członkowskie uchybia obowiązkowi implementacji dyrektywy do krajowego porządku prawnego. Ponadto, w orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że państwo członkowskie nie może odnosić korzyści z własnego bezprawnego zachowania, polegającego na niedokonaniu transpozycji dyrektywy lub nieprawidłowej jej transpozycji .
Nie każda jednak norma dyrektywy może być uznana za bezpośrednio skuteczną. Dotyczy to tylko takich postanowień tego aktu prawnego, które są wystarczająco precyzyjnie i jasno sformułowane. W odniesieniu natomiast do postanowień dyrektyw nie mających cechy bezpośredniej skuteczności, jednostka może żądać odszkodowania od państwa członkowskiego za powstałą szkodę, jeżeli niewdrożenie lub nieprawidłowe wdrożenie dyrektywy wyrządziło jej szkodę.
Odnośnie natomiast do skutku horyzontalnego, czyli w relacji jednostka – jednostka, to w orzecznictwie Trybunału odrzuca się możliwość takiej skuteczności dyrektyw. Dyrektywa ma bowiem wiążący charakter wyłącznie w stosunku do państwa, do którego jest adresowana. Oznacza to, że dyrektywa nie może samodzielnie nakładać obowiązków na jednostkę oraz że na jej postanowienia nie można się powołać przeciwko jednostce . Przymiotu bezpośredniej skuteczności odmawia się również tym przepisom dyrektyw, z których wynikają obowiązki jednostek wobec państwa członkowskiego .
Analiza zagadnień postawionych na wstępie opinii – 2 ST
W świetle przedstawionych argumentów wydaje się więc, że niezgodne z wyżej wymienionymi zasadami obowiązywania dyrektyw byłoby obciążanie beneficjentów funduszy unijnych sankcjami finansowymi za nieprzestrzeganie dyrektyw niewdrożonych prawidłowo do polskiego systemu prawa zamówień publicznych. Jednak jednoznaczność tego stanowiska komplikuje praktyka, która polega na zamieszczaniu w treści umów o dofinansowanie zobowiązań beneficjentów do przestrzegania wszelkich mających zastosowanie norm prawa krajowego i europejskiego.
Dodatkowe problemy pojawiają się w odniesieniu do beneficjentów, którzy w pewien sposób stanowią ucieleśnienie władzy państwowej.
Jak już wskazano, dyrektywy są adresowane do państw członkowskich. W orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że związane przepisami bezpośrednio skutecznych dyrektyw jest państwo członkowskie, przy czym nie ma znaczenia forma, w jakiej ono występuje. W konsekwencji w orzecznictwie bardzo szeroko interpretowane jest pojęcie „państwa”.
Na podstawie bogatego dorobku Trybunału w tym zakresie można stwierdzić, że postanowienia dyrektyw „mogą być powoływane przeciwko organom lub podmiotom, które podlegają władzy lub kontroli ze strony państwa lub które mają szczególne uprawnienia, wykraczające poza te wynikające z normalnych zasad regulujących stosunki między jednostkami” . Postanowienia dyrektyw powinny więc być stosowane przez m. in. organy administracji rządowej, władze szczebla lokalnego i regionalnego (samorządy), władze odpowiedzialne za bezpieczeństwo i porządek publiczny (np. policja), organy administracji zdrowotnej (np. szpitale publiczne będą jednostkami, która mogą być utożsamiane z państwem, natomiast nie będzie to dotyczyć chociażby szpitali prywatnych).
Podmioty takie powinny więc mieć na uwadze postanowienia dyrektyw i sankcje związane z brakiem ich stosowania w przypadku pełnienia funkcji beneficjenta dofinansowania w ramach realizacji programów unijnych.
Inne argumenty przemawiające przeciwko nakładaniu na beneficjentów sankcji za naruszenie dyrektyw regulujących problematykę zamówień publicznych – 2 ST
Oprócz wskazanych powyżej racji można powołać się również na inne argumenty przeciwko obciążaniu beneficjentów obowiązkiem przestrzegania niewdrożonych dyrektyw.
Po pierwsze, przyjęcie możliwości nakładania na jednostki obowiązku przestrzegania dyrektyw prowadziłoby do niebezpiecznej sytuacji w zakresie sposobu stanowienia prawa w danym państwie członkowskim. Doprowadzić by to mogło bowiem do marginalizacji roli ustawodawcy krajowego i wypaczenia charakteru dyrektyw, które wiążą jedynie na pewnym ogólnym, zestandaryzowanym poziomie. To do państwa członkowskiego należy wybór szczegółowych rozwiązań mających na celu wdrożenie dyrektywy.
Ponadto obciążanie beneficjentów konsekwencjami niewdrożenia dyrektywy stanowi nic innego, jak przerzucenie na nich finansowych skutków zaniechania czy wręcz niedbalstwa ze strony ustawodawcy. Według założeń cytowanego na wstępie rozporządzenia nr 1083/2006 - zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności - za sposoby i kontrolę rozdysponowania środków powinny odpowiadać w pierwszym rzędzie państwa członkowskie.
Kroki, które zostały podjęte przez państwo w wyniku stwierdzenia niezgodności prawa krajowego ze wspólnotowym prawem zamówień publicznych również przemawiają za przyjęciem stanowiska, że to właśnie państwo powinno ponosić konsekwencje ewentualnych korekt finansowych. Wydanie dokumentu z dnia 29 lutego 2008 r. zatytułowanego „Zalecenia dla beneficjentów funduszy UE dotyczące interpretacji przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych” stanowi wprost przyznanie się ustawodawcy do zaniechania realizacji traktatowego obowiązku wdrożenia odpowiednich dyrektyw. Ponadto, abstrahując już od wątpliwości odnośnie mocy wiążącej tego dokumentu, zalecenia te nie zobowiązują do stosowania dyrektyw unijnych. Wskazują one jedynie sposoby interpretacji niektórych przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, aby była ona jak najbardziej zgodna z prawem Unii Europejskiej.
Podobne wątpliwości rodzą się na tle dokumentu stanowiącego wytyczne do wymierzania korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. Ich forma prawna (okólnik, podany do wiadomości beneficjentów), przy jednoczesnym statuowaniu przez nie swoistych kar umownych za naruszenie zobowiązania cywilnoprawnego, jakim jest umowa o dofinansowanie projektu ze środków unijnych stoi w sprzeczności z zasadą pewności prawa. Pozwala bowiem nałożyć na beneficjenta „tylnymi drzwiami” odpowiedzialność za naruszenie obowiązku traktatowego ciążącego na państwie członkowskim.
Podsumowanie – 2 ST
Z wywodów zawartych w niniejszej opinii wynika, że kwestia możliwości nakładania korekt na beneficjentów funduszy unijnych stanowi złożony problem. Z pewnością będą one możliwe w sytuacji, gdy naruszenie prawa zamówień publicznych polega na niezastosowaniu się do norm traktatowych, norm rozporządzeń, czy norm prawidłowo wdrożonych do krajowego porządku prawnego dyrektyw.
W dalszym ciągu problematyczna pozostaje kwestia nakładania korekt za niezastosowanie się do postanowień dyrektyw niewdrożonych w ogóle, czy też wdrożonych nieprawidłowo. Mniej wątpliwości powstaje w tym zakresie w stosunku do podmiotów prywatnych (np. stowarzyszenia czy fundacje będące jednocześnie beneficjentami), więcej w stosunku do beneficjentów stanowiących ucieleśnienie władzy państwowej.
Trudno jednak przewidzieć, w jakim kierunku pójdzie orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, w razie ewentualnych sporów na tym tle. O ile bowiem dotychczas formułowane w orzecznictwie zasady obowiązywania dyrektyw przemawiają raczej za brakiem możliwości nałożenia na beneficjentów sankcji za niezastosowanie się do przepisów niewdrożonych dyrektyw, to jednak orzecznictwo wydane na tle przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych z udziałem środków unijnych nie musi mieć takiego charakteru. Nie budzi wątpliwości, że Trybunał ma olbrzymi wpływ na sposób interpretowania i stosowania prawa Unii Europejskiej.
Problem ten staje się szczególnie doniosły w sytuacji, gdy dochodzi do rozważenia obowiązku uiszczenia korekty w związku z naruszeniem dyrektyw regulujących zamówienia publiczne w sytuacji, gdy nie zostały one transponowane do porządku prawnego państw członkowskich lub nie zostały transponowane w sposób prawidłowy.
Powstaje w związku z tym również potrzeba udzielenia odpowiedzi na pytanie odnośnie sposobu postępowania w przyszłości – czy beneficjenci udzielający zamówień publicznych mogą postępować zgodnie z polską ustawą regulującą procedury udzielania zamówień publicznych, czy też muszą dostosowywać swoje postępowanie do wszelkich aktów prawa europejskiego regulujących tę problematykę, w szczególności do dyrektyw, których obowiązek transpozycji spoczywa na polskim ustawodawcy.
Źródła prawa zamówień publicznych i sposób ich obowiązywania 2 ST
Wspólnotowe prawo zamówień publicznych nie ma charakteru jednolitego z punktu widzenia swoich źródeł. Najbardziej podstawowe znaczenie mają zasady traktatowe zawarte w tzw. prawie pierwotnym Unii Europejskiej. Możemy do nich przykładowo zaliczyć: zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową (art. 18 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej), zasadę swobodnego przepływu towarów oraz zakaz ograniczeń ilościowych w wywozie i przywozie, oraz wszelkich środków o charakterze równoważnym (art. 28 i nast. TFUE), zasadę swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej (art. 49 i nast. TFUE), zasadę swobodnego świadczenia usług (art. 56 i nast. TFUE). Regulacje w zakresie prawa zamówień publicznych są również umieszczone w rozporządzeniach, np. w Rozporządzeniu Komisji (WE) NR 1422/2007 z 4 grudnia 2007 r. zmieniające dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do progów obowiązujących w zakresie procedur udzielania zamówień.
Oba rodzaje wskazanych powyżej źródeł prawa mogą być bezpośrednim źródłem praw i obowiązków dla państw członkowskich, obywateli i działających na jego terenie jednostek organizacyjnych. Dotyczy to w szczególności rozporządzeń, które zgodnie z art. 288 TFUE wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Poszczególne podmioty stosujące na terenie państwa członkowskiego przepisy prawa zamówień publicznych muszą więc liczyć się z określonymi sankcjami w razie ich naruszenia.
Najpoważniejszym jednak instrumentem służącym zbliżaniu do siebie systemów prawnych państw członkowskich w zakresie zamówień publicznych są dyrektywy. Ich rolą jest zapewnienie wzajemnego, odpowiedniego powiązania systemów prawnych państw członkowskich w zakresie zamówień publicznych przy pozostawieniu możliwości zachowania zróżnicowania pomiędzy poszczególnymi systemami prawnymi . Należy przy tym pamiętać o tym, że dyrektywy są adresowane do państwa członkowskiego, które jest w związku z tym obligowane do ich transpozycji do krajowego porządku prawnego. W tym znaczeniu, dyrektywy wiążą jedynie co do rezultatu, który ma być nimi osiągnięty, natomiast wybór środków wprowadzenia dyrektywy do systemu prawnego państwa członkowskiego jest pozostawiony uznaniu tego państwa. W zakresie zamówień publicznych najistotniejsze znaczenie mają dwie dyrektywy: 2004/18/WE oraz 2004/17/WE.
Niejako w sprzeczności z takim rozumieniem sposobu obowiązywania dyrektyw stoją zapisy, które można znaleźć w niektórych wzorach umów o dofinansowanie ze środków unijnych. Przykładowo, wzór umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007 – 2013 zobowiązuje beneficjentów do przestrzegania wszelkich obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego (w tym również, kierując się językową wykładnią tego wzoru, do przestrzegania przyjętych przez organy Unii Europejskiej a niewdrożonych lub nieprawidłowo wdrożonych dyrektyw). Z kolei wzór umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nie odsyła blankietowo do wszelkich przepisów prawa unijnego. Umowa przewiduje możliwość dokonywania korekt finansowych na podstawie stosownych wytycznych jedynie w sytuacji naruszenia przez beneficjenta przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 223, poz. 1655 z późn. zm.).
Zasady obowiązywania dyrektyw w krajowym porządku prawnym – 2 ST
W świetle powyższego, konieczne jest określenie konsekwencji braku wdrożenia dyrektyw unijnych do krajowego porządku prawnego, które zachodzą z punktu widzenia beneficjentów środków unijnych przyznawanych w ramach funduszy unijnych. W założeniu, polska ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych powinna być, zgodnie ze zobowiązaniami Polski wynikającymi z norm traktatowych, dostosowywana do dyrektyw europejskich w terminach w nich przewidzianych. Jednakże sposób realizacji tego zobowiązania traktatowego przez krajowego ustawodawcę pozostawia wiele do życzenia.
W zasadzie żadna dyrektywa nie jest ona bezpośrednio skuteczna. Nie może więc ona być w źródłem praw i obowiązków jednostek w sytuacji, gdy jej normy nie zostały implementowane do krajowego porządku prawnego lub zostały implementowane w sposób nieprawidłowy. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ugruntowane jest jednak stanowisko, że w pewnych sytuacjach, w przypadku braku implementacji w ogóle lub w razie nieprawidłowej implementacji, normy dyrektywy mogą być bezpośrednio skuteczne.
Wyróżnia się dwa rodzaje bezpośredniego skutku dyrektyw. Pierwszym z nich jest skutek wertykalny, który polega na możliwości powoływania się przez jednostkę na dany przepis nietransponowanej dyrektywy przeciwko państwu, zaś drugim skutek horyzontalny, który oznacza możliwość takiego powoływania się przeciwko innej jednostce.
Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości stoi jednoznacznie na stanowisku, że dyrektywy mogą być bezpośrednio skuteczne w układzie wertykalnym, co oznacza, że jednostka może powoływać się na jej normy w razie niespełnienia przez państwo członkowskie obowiązkui wdrożenia lub prawidłowego wdrożenia dyrektywy.
Pogląd taki został zapoczątkowany wyrokiem Trybunału C-41/74 Yvonne van Duyn przeciwko Home Office, który stwierdził, iż jednostka może powoływać się na przepisy dyrektyw przed sądem w państwach członkowskich, uprawnienia przyznane na ich podstawie korzystają więc z ochrony tych sądów.
Uzasadnieniem takiego rozumienia skuteczności dyrektyw jest wzgląd na zapewnienie efektywności prawa wspólnotowego w sytuacji, gdy Państwo członkowskie uchybia obowiązkowi implementacji dyrektywy do krajowego porządku prawnego. Ponadto, w orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że państwo członkowskie nie może odnosić korzyści z własnego bezprawnego zachowania, polegającego na niedokonaniu transpozycji dyrektywy lub nieprawidłowej jej transpozycji .
Nie każda jednak norma dyrektywy może być uznana za bezpośrednio skuteczną. Dotyczy to tylko takich postanowień tego aktu prawnego, które są wystarczająco precyzyjnie i jasno sformułowane. W odniesieniu natomiast do postanowień dyrektyw nie mających cechy bezpośredniej skuteczności, jednostka może żądać odszkodowania od państwa członkowskiego za powstałą szkodę, jeżeli niewdrożenie lub nieprawidłowe wdrożenie dyrektywy wyrządziło jej szkodę.
Odnośnie natomiast do skutku horyzontalnego, czyli w relacji jednostka – jednostka, to w orzecznictwie Trybunału odrzuca się możliwość takiej skuteczności dyrektyw. Dyrektywa ma bowiem wiążący charakter wyłącznie w stosunku do państwa, do którego jest adresowana. Oznacza to, że dyrektywa nie może samodzielnie nakładać obowiązków na jednostkę oraz że na jej postanowienia nie można się powołać przeciwko jednostce . Przymiotu bezpośredniej skuteczności odmawia się również tym przepisom dyrektyw, z których wynikają obowiązki jednostek wobec państwa członkowskiego .
Analiza zagadnień postawionych na wstępie opinii – 2 ST
W świetle przedstawionych argumentów wydaje się więc, że niezgodne z wyżej wymienionymi zasadami obowiązywania dyrektyw byłoby obciążanie beneficjentów funduszy unijnych sankcjami finansowymi za nieprzestrzeganie dyrektyw niewdrożonych prawidłowo do polskiego systemu prawa zamówień publicznych. Jednak jednoznaczność tego stanowiska komplikuje praktyka, która polega na zamieszczaniu w treści umów o dofinansowanie zobowiązań beneficjentów do przestrzegania wszelkich mających zastosowanie norm prawa krajowego i europejskiego.
Dodatkowe problemy pojawiają się w odniesieniu do beneficjentów, którzy w pewien sposób stanowią ucieleśnienie władzy państwowej.
Jak już wskazano, dyrektywy są adresowane do państw członkowskich. W orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że związane przepisami bezpośrednio skutecznych dyrektyw jest państwo członkowskie, przy czym nie ma znaczenia forma, w jakiej ono występuje. W konsekwencji w orzecznictwie bardzo szeroko interpretowane jest pojęcie „państwa”.
Na podstawie bogatego dorobku Trybunału w tym zakresie można stwierdzić, że postanowienia dyrektyw „mogą być powoływane przeciwko organom lub podmiotom, które podlegają władzy lub kontroli ze strony państwa lub które mają szczególne uprawnienia, wykraczające poza te wynikające z normalnych zasad regulujących stosunki między jednostkami” . Postanowienia dyrektyw powinny więc być stosowane przez m. in. organy administracji rządowej, władze szczebla lokalnego i regionalnego (samorządy), władze odpowiedzialne za bezpieczeństwo i porządek publiczny (np. policja), organy administracji zdrowotnej (np. szpitale publiczne będą jednostkami, która mogą być utożsamiane z państwem, natomiast nie będzie to dotyczyć chociażby szpitali prywatnych).
Podmioty takie powinny więc mieć na uwadze postanowienia dyrektyw i sankcje związane z brakiem ich stosowania w przypadku pełnienia funkcji beneficjenta dofinansowania w ramach realizacji programów unijnych.
Inne argumenty przemawiające przeciwko nakładaniu na beneficjentów sankcji za naruszenie dyrektyw regulujących problematykę zamówień publicznych – 2 ST
Oprócz wskazanych powyżej racji można powołać się również na inne argumenty przeciwko obciążaniu beneficjentów obowiązkiem przestrzegania niewdrożonych dyrektyw.
Po pierwsze, przyjęcie możliwości nakładania na jednostki obowiązku przestrzegania dyrektyw prowadziłoby do niebezpiecznej sytuacji w zakresie sposobu stanowienia prawa w danym państwie członkowskim. Doprowadzić by to mogło bowiem do marginalizacji roli ustawodawcy krajowego i wypaczenia charakteru dyrektyw, które wiążą jedynie na pewnym ogólnym, zestandaryzowanym poziomie. To do państwa członkowskiego należy wybór szczegółowych rozwiązań mających na celu wdrożenie dyrektywy.
Ponadto obciążanie beneficjentów konsekwencjami niewdrożenia dyrektywy stanowi nic innego, jak przerzucenie na nich finansowych skutków zaniechania czy wręcz niedbalstwa ze strony ustawodawcy. Według założeń cytowanego na wstępie rozporządzenia nr 1083/2006 - zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności - za sposoby i kontrolę rozdysponowania środków powinny odpowiadać w pierwszym rzędzie państwa członkowskie.
Kroki, które zostały podjęte przez państwo w wyniku stwierdzenia niezgodności prawa krajowego ze wspólnotowym prawem zamówień publicznych również przemawiają za przyjęciem stanowiska, że to właśnie państwo powinno ponosić konsekwencje ewentualnych korekt finansowych. Wydanie dokumentu z dnia 29 lutego 2008 r. zatytułowanego „Zalecenia dla beneficjentów funduszy UE dotyczące interpretacji przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych” stanowi wprost przyznanie się ustawodawcy do zaniechania realizacji traktatowego obowiązku wdrożenia odpowiednich dyrektyw. Ponadto, abstrahując już od wątpliwości odnośnie mocy wiążącej tego dokumentu, zalecenia te nie zobowiązują do stosowania dyrektyw unijnych. Wskazują one jedynie sposoby interpretacji niektórych przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, aby była ona jak najbardziej zgodna z prawem Unii Europejskiej.
Podobne wątpliwości rodzą się na tle dokumentu stanowiącego wytyczne do wymierzania korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. Ich forma prawna (okólnik, podany do wiadomości beneficjentów), przy jednoczesnym statuowaniu przez nie swoistych kar umownych za naruszenie zobowiązania cywilnoprawnego, jakim jest umowa o dofinansowanie projektu ze środków unijnych stoi w sprzeczności z zasadą pewności prawa. Pozwala bowiem nałożyć na beneficjenta „tylnymi drzwiami” odpowiedzialność za naruszenie obowiązku traktatowego ciążącego na państwie członkowskim.
Podsumowanie – 2 ST
Z wywodów zawartych w niniejszej opinii wynika, że kwestia możliwości nakładania korekt na beneficjentów funduszy unijnych stanowi złożony problem. Z pewnością będą one możliwe w sytuacji, gdy naruszenie prawa zamówień publicznych polega na niezastosowaniu się do norm traktatowych, norm rozporządzeń, czy norm prawidłowo wdrożonych do krajowego porządku prawnego dyrektyw.
W dalszym ciągu problematyczna pozostaje kwestia nakładania korekt za niezastosowanie się do postanowień dyrektyw niewdrożonych w ogóle, czy też wdrożonych nieprawidłowo. Mniej wątpliwości powstaje w tym zakresie w stosunku do podmiotów prywatnych (np. stowarzyszenia czy fundacje będące jednocześnie beneficjentami), więcej w stosunku do beneficjentów stanowiących ucieleśnienie władzy państwowej.
Trudno jednak przewidzieć, w jakim kierunku pójdzie orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, w razie ewentualnych sporów na tym tle. O ile bowiem dotychczas formułowane w orzecznictwie zasady obowiązywania dyrektyw przemawiają raczej za brakiem możliwości nałożenia na beneficjentów sankcji za niezastosowanie się do przepisów niewdrożonych dyrektyw, to jednak orzecznictwo wydane na tle przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych z udziałem środków unijnych nie musi mieć takiego charakteru. Nie budzi wątpliwości, że Trybunał ma olbrzymi wpływ na sposób interpretowania i stosowania prawa Unii Europejskiej.
Marzena Baurska
Radca prawny
w Kancelarii Radców Prawnych
Baurska, Senkowska, Szczęsna i Partnerzy
office@bsskancelaria.pl
drukuj
http://www.bsskancelaria.pl