Czy zasada konkurencyjności pogorszy jakość projektów?

Program Operacyjny kapitał Ludzki – logo

Czy zasada konkurencyjności pogorszy jakość projektów?

Beneficjent podczas realizacji projektu współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej, musi uwzględniać szereg regulacji, aby nie narazić się na zarzut nieprawidłowego rozdysponowania przyznanych mu środków. Naruszenie obowiązujących reguł może skutkować nałożeniem dotkliwych korekt określonych w taryfikatorze, do którego odsyła umowa o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Korekty te powodują zredukowanie lub nawet całkowite pozbawienie przydzielonego dofinansowania.

Ważną rolę odgrywają te regulacje, których celem jest zapewnienie maksymalnie racjonalnego i efektywnego rozdysponowania kwot przeznaczonych na realizację projektu. Jednym z tego typu wymogów jest obowiązek stosowania zasady konkurencyjności przy udzielaniu zamówień w ramach projektu, których wartość przekracza kwotę 14.000 euro netto. Zasada konkurencyjności dotyczy podmiotów, które nie są zobowiązane odrębnymi przepisami do stosowania ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Pzp). Podmioty objęte zakresem przedmiotowym Pzp procedują w oparciu o przepisy ww. ustawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu Zasad dotyczących prowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia publicznego finansowanych ze środków EFS, które stanowią załącznik do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Przepisy Pzp dopuszczają możliwość zastosowania niekonkurencyjnych trybów udzielenia zamówienia publicznego, natomiast „Zasady…” doprecyzowują, a właściwie ograniczają występowanie takich przypadków.
Zgodnie z treścią „Wytycznych…”, wszelkie wydatki ponoszone w ramach projektu realizowanego ze środków unijnych muszą być racjonalne i efektywne, tj. nie mogą być zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz  muszą spełniać wymogi efektywnego zarządzania finansami. Są to niektóre z wymogów niezbędnych do spełnienia, aby można było dane wydatki uznać za kwalifikowalne. Wymogi te są ściśle powiązane z zasadą konkurencyjności, której celem jest zapewnienie, aby zapłacona za daną usługę cena była najlepszą ceną dostępną na danym rynku w danym czasie i żeby wybrana została oferta obiektywnie najkorzystniejsza.
Powyższe uwagi ogólne w pełni odnoszą się do projektów o charakterze szkoleniowo – doradczym. Warto jednak zwrócić uwagę, że obowiązujące obecnie „Wytyczne…” z 
22 listopada 2010 r., które weszły w życie 1 stycznia 2011 r. odmiennie niż w poprzednich latach kształtują sposób realizacji zasady konkurencyjności. W pierwszym okresie programowania, obejmującym lata 2004 – 2006, wszystkie podmioty realizujące projekty szkoleniowo-doradcze dofinansowane ze środków UE w ramach ZPORR oraz SPO RZL zobowiązane były do stosowania przepisów Pzp przy wyborze wykonawców usług szkoleniowych i doradczych. Obowiązek ten nie dotyczył tylko tych beneficjentów, których projekt ze względu na swoją wartość nie podlegał procedurze udzielania zamówień publicznych.
 W świetle ówczesnych przepisów, przy wyborze trenerów lub wykładowców można było korzystać ze zwolnienia określonego w art. 3 ustawy Pzp, które pozwala dokonać wyboru wykonawcy poprzez udzielenie mającego niekonkurencyjny charakter zamówienia z  wolnej ręki. Jednak na etapie składania wniosku o dofinansowanie, jako załącznik do wniosku, należało złożyć informacje dotyczące osób mających prowadzić dane szkolenia czy doradztwo (CV oraz deklarację uczestnictwa w projekcie). Było to niezbędne dla wykazania, że beneficjent osiągnie cele i rezultaty określone w projekcie. Następnie Komisja Oceny Projektów dokonywała oceny merytorycznych kompetencji tych osób. Po uzyskaniu dofinansowania można było zlecić wykonanie usług szkoleniowo – doradczych tylko tym osobom, które uzyskały pozytywną ocenę Komisji. Występowała więc pewnego rodzaju sprzeczność pomiędzy obowiązującymi regulacjami i praktyką realizacji projektów. Z jednej strony należało stosować przy wyborze wykonawcy przepisy Pzp pozwalające na udzielenie zamówienia z wolnej ręki, z drugiej zaś można było korzystać z usług szkoleniowo – doradczych wyłącznie tych osób, na których wybór zgodziła się Instytucja przyznająca dofinansowanie. Wywoływało to wiele wątpliwości wśród beneficjentów, zgłaszali oni sporo uwag do tego typu rozwiązania. W rezultacie w ostatnim okresie realizacji projektów zniesiono obowiązek stosowania przepisów Pzp w stosunku do beneficjentów, którzy w świetle obowiązujących przepisów nie byli zobligowani do ich stosowania.
W obecnym okresie programowania 2007 – 2013 do 1 kwietnia 2009 r., czyli dnia wejścia w życie zmienionych „Wytycznych…” z 27 marca 2009 r., pozostawiono kwestię wyboru osób, które mają prowadzić usługi szkoleniowo - doradcze na niezmienionych zasadach. W świetle obowiązujących uregulowań, trenerów lub wykładowców traktowano jako personel projektu, jeżeli zlecenie usługi następowało na podstawie umowy o pracę, umowy cywilnoprawnej lub gdy osoby te prowadziły jednoosobową działalność gospodarczą. Na etapie oceny projektu dokonywano weryfikacji wymagań dotyczących potencjalnych wykonawców usług (m.in. badano posiadanie określonego doświadczenia, np. dwuletniego w prowadzeniu zajęć danego rodzaju). Takie uwarunkowania pozwalały realizatorom projektów na zapewnienie wysokiej jakości usług, poprzez ich zlecanie sprawdzonym i doświadczonym wykonawcom.  
Doświadczenia w realizowaniu projektów dofinansowanych ze środków UE pozwalają na stwierdzenie, iż na jakość projektu szkoleniowego - doradczego w 95 % wpływa trener lub wykładowca, a w zasadzie jego kompetencje, doświadczenie oraz warsztat pracy. Pozostałe 5 % stanowią inne aspekty związane z realizacją projektu. Wydaje się więc oczywiste, że należy postawić na jakość dostarczanych usług szkoleniowo - doradczych. Niepewność w tym obszarze stawia pod znakiem zapytania powodzenie każdego projektu.
Na etapie tworzenia projektu przewidywane jest prowadzenie określonych zajęć przez konkretne osoby, co pozwala na ograniczenie ryzyka związanego z brakiem kompetencji wykonawców.
Wspominaną nowelizacją „Wytycznych…” z 27 marca 2009 r. wprowadzono podział na tych beneficjentów, którzy są zobowiązani do stosowania zasady konkurencyjności i na tych, którzy ze względu na brzmienie odrębnych przepisów są zobowiązani do stosowania Pzp. Dokument ten nie zawierał jednak żadnych szczegółów związanych z zasadą konkurencyjności, odsyłając do ustaleń zawartych w umowie o dofinansowanie projektu.
Sposób wyboru osób prowadzących szkolenia uległ dalszej zmianie z chwilą wprowadzenia 1 stycznia 2011 r. nowych wytycznych POKL. Zgodnie z wprowadzonymi zmianami wybór dostawców usług szkoleniowo - doradczych musi nastąpić zgodnie z zasadą konkurencyjności, jeżeli wartość usług przekracza łącznie równowartość kwoty 14.000 euro netto.

Stosownie do  „Wytycznych…” (Rozdział 3.1.3.1 Podsekcja 1):
1) Zasada konkurencyjności dotyczy wszystkich zamówień w ramach projektu przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14 tys. euro netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT), z zastrzeżeniem pkt 2.
2) Zasady konkurencyjności nie stosuje się do:
a) zamówień dotyczących zadań wykonywanych przez personel zarządzający projektu;
b) zamówień dotyczących zadań wykonywanych przez personel projektu, z którym beneficjent w okresie co najmniej jednego roku przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu współpracował w sposób ciągły lub powtarzalny.

Zwolnienie określone w pkt b pozwala na zlecanie usług wykonawcom, z którymi beneficjent współpracował w ciągu ostatniego roku przed złożeniem wniosku. Co więcej, współpraca taka nie może mieć charakteru jednorazowego czy epizodycznego, „Wytyczne…” wymagają bowiem współpracy o charakterze ciągłym lub powtarzalnym.
Z uwagi na fakt, że od momentu złożenia wniosku do dnia rozpoczęcia realizacji projektu upływa zazwyczaj co najmniej sześć miesięcy zapis ten może znacznie ograniczać możliwość spełnienia wymogu prowadzenia rocznej współpracy przed dniem złożenia wniosku o  dofinansowanie.
Poważne wątpliwości budzi także brak zdefiniowania co oznacza zwrot „powtarzalny”, szczególnie w aspekcie przyszłych kontroli projektu nie wiadomo, kiedy współpraca z daną osobą będzie uznana za powtarzalną, bądź też nastąpi odmowa nadania jej takiego przymiotu. Pojawia się pytanie, czy wystarczające będzie nawiązanie współpracy raz na miesiąc, kwartał, czy częściej. Nie można również wykluczyć wykładni tego zwrotu w taki sposób, że w rozumieniu „Wytycznych…” wymóg „powtarzalności” współpracy dotyczy jedynie jej przedmiotu, co oznaczałoby wymóg przynajmniej dwukrotnego w ciągu roku nawiązania współpracy w odniesieniu do tych samych usług oferowanych przez kontrahenta.
Zazwyczaj firmy szkoleniowe współpracują z bardzo dużą liczbą trenerów lub doradców, często jednak zdarza się, że z uwagi na brak zleceń na określonego rodzaju usługi upływa czasami rok, dwa lub więcej podczas którego danemu wykładowcy nie są zlecane żadne usługi. Jeśli dochodzi do otrzymania zlecenia odpowiadającego profilowi działalności wykładowcy, współpraca jest odnawiana. Rodzi się w związku z tym pytanie, kiedy zespół projektowy będzie miał pewność, że współpraca z danym wykonawcą ma charakter powtarzalny , co jest warunkiem powstania możliwości udzielenia zlecenia usługi szkoleniowo – doradczej z pominięciem zasady konkurencyjności.
Nie do końca zrozumiałe są też przesłanki wprowadzenia warunku minimum rocznego okresu współpracy do dnia złożenia wniosku. Zmienność rynku szkoleniowego i związana z tym konieczność ciągłego dopasowywania oferowanych szkoleń do istniejących potrzeb wymusza permanentne poszerzanie listy współpracujących trenerów. Ponadto w okresie od złożenia wniosku do rozpoczęcia pierwszych szkoleń lub doradztwa można nawiązać współpracę z nowymi osobami lub podtrzymywać z dotychczasowymi trenerami. Co więcej, z reguły złożenie wniosku jest wynikiem zbadania potrzeb i problemów występujących wśród danego rodzaju beneficjentów. Nierzadko zidentyfikowane są one podczas szkoleń, szczególnie tych z nowych obszarów, a więc nie jest możliwa współpraca z osobami prowadzącymi tę tematykę szkoleń przez wymagany przez „Wytyczne…” roczny okres.

Przykład
Firma X otrzymała zlecenie na przeprowadzenie szkoleń z zakresu „Usprawniania procesu administracyjnego”. Szkolenie okazało się sukcesem, a trenerzy je prowadzący wysokiej klasy specjalistami. Firma postanowiła dokonać analizy rynku pod kątem szerszego zapotrzebowania na tego rodzaju szkolenia. Badania wykazały, że wiele firm chętnie skorzystałoby z tego rodzaju wiedzy, jednak główną barierą były przede wszystkim wysokie koszty tych szkoleń. Z uwagi na ogłoszony konkurs Firma X złożyła projekt oferujący takie szkolenia. Wcześniej zawarto porozumienie o współpracy ze sprawdzonymi już trenerami, na mocy którego zobowiązali się oni do świadczenia usług szkoleniowych, w przypadku otrzymania dofinansowania na realizację projektu. Na tej podstawie firma skonstruowała budżet wniosku. Z powodu zainteresowania szkoleniami dotyczącymi usprawnień w procesie administracyjnym firma w dalszym ciągu organizowała szkolenia przez cały okres od dnia złożenia wniosku. W chwili rozpoczęcia realizacji projektu, czas współpracy z trenerami przekroczył 12 miesięcy, jednak okres współpracy do dnia złożenia wniosku wynosił tylko pięć miesięcy. Tak więc pomimo pewności, co do jakości usług świadczonych przez angażowanych trenerów, nie można zlecić im realizacji szkoleń w  projekcie
w sposób bezpośredni. Firma musi ogłosić oficjalny konkurs.

Najbardziej cenieni szkoleniowcy to zazwyczaj osoby, które pracują zawodowo, a w wolnym czasie dzielą się swoimi doświadczeniami. Tacy trenerzy są najbardziej poszukiwanymi, ponieważ prowadząc szkolenia przekazują wiedzę teoretyczną, ale popartą praktycznymi przykładami z życia zawodowego. Niestety praca zawodowa uniemożliwia im wykazanie się tak dużą liczbą godzin zajęć dydaktycznych, jak osobom, które zajmują się tylko prowadzeniem szkoleń. W związku z tym przy zastosowaniu zasady konkurencyjności mała jest szansa na wybranie cenionych trenerów. Konieczność zlecenia usług niesprawdzonym wykonawcom, niesie za sobą duże ryzyko realizacji szkoleń/doradztwa o znacznie niższym poziomie niż zakładany na etapie konstruowania wniosku, a w końcowym efekcie nieosiągnięcie zakładanych w nim rezultatów.
Niestety rodzi to sytuację, w której wizja realizacji projektu założona w momencie jego tworzenia może zostać zaburzona.    
 
Oczywiście konieczność zapewnienia najwyższej jakości dostarczanych usług wymusi znalezienie rozwiązań związanych ze stosowaniem zasady konkurencyjności, jednak czy na tym polegać powinna realizacja projektów? Obecnie zamiast dbać przede wszystkim o jakość szkoleń lub doradztwa mnóstwo energii poświęcić trzeba na dopasowywanie projektu do ograniczeń narzuconych przez prawo.

W związku z tym można mieć wątłą nadzieję, że ograniczenia dotyczące zatrudniania trenerów lub doradców wprowadzone od stycznia br. w końcowym efekcie nie wpłyną na pogorszenie jakości realizowanych w ramach POKL projektów. W przeciwnym razie, konieczne stanie się rozważenie potrzeby zmiany odpowiednich postanowień „Wytycznych…”. Istnieje jednak uzasadniona obawa, że niedostosowanie treści tego dokumentu do potrzeb rynku usług szkoleniowo - doradczych być może spowoduje obniżenie kosztów tego typu usług, ale na pewno wpłynie negatywnie na ich jakość.