Kiedy nie obowiązuje zakaz pomocy publicznej?
Jednym z podstawowych celów Unii Europejskiej, jako gospodarczego związku, jest stworzenie jednolitego rynku, który obejmuje obszary państw członkowskich. Warunkiem osiągnięcie tego celu jest przestrzeganie zasad niezakłóconej konkurencji. Natomiast jednym z instrumentów, który służy swobodnej konkurencji jest zakaz udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom.
Generalny zakaz wspierania przedsiębiorstw środkami publicznymi zawarty jest w art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), zgodnie z którym: z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskim.
Jednak nie każde dofinansowanie przyznane przedsiębiorstwu przez państwo jest zakazaną pomocą publiczną w rozumieniu art. 107 TFUE. Artykuł ten zawiera cztery przesłanki, które muszą być kumulatywnie spełnione, aby dane świadczenie udzielone beneficjentowi przez państwo było uznane za zakazaną pomoc. Należą do nich: pomoc państwa, selektywność udzielanej pomocy, naruszenie zasad konkurencji, jak również negatywny wpływ pomocy na handel między państwami członkowskimi.
Przesłanki pomocy publicznej:
1. Pomoc państwa – oznacza korzyści udzielane przez państwo członkowskie lub ze źródeł państwa członkowskiego, niezależnie od ich formy, których przedsiębiorca nie osiągnąłby, gdyby pomoc nie została mu udzielona. Tak rozumiana pomoc może przykładowo polegać na przysporzeniu wartości majątkowych (np. w formie podwyższenia kapitału zakładowego przedsiębiorstwa), jak również na zwolnieniu go ze spoczywających na nim ciężarów (np. zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku, który normalnie przedsiębiorstwo musiałoby uiścić);
2. Selektywność – występuje, gdy udzielana pomoc stwarza przywileje dla niektórych przedsiębiorców lub produkcji pewnych towarów. Przeciwieństwem selektywności jest stosowanie środków o charakterze generalnym, które w sposób jednakowy dotyczą wszystkich podmiotów lub produktów występujących na danym rynku;
3. Antykonkurencyjność – naruszenie konkurencji może polegać na wzmocnieniu pozycji danego przedsiębiorstwa na danym rynku bądź na utrudnieniu dostępu do tego rynku innym przedsiębiorstwom . Zakłócenie konkurencji nie musi rzeczywiście wystąpić, wystarczy, aby było konkretne i prawdopodobne. Istnienie tej przesłanki powinno być w każdym przypadku indywidualnie rozpatrywane, biorąc pod uwagę stan istniejący przed udzieleniem pomocy;
4. Negatywny wpływ na handel pomiędzy państwami członkowskimi – również w tym przypadku bierze się pod uwagę nie tylko realny wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, ale także hipotetyczny wpływ.
Jeśli przy udzielaniu pomocy przez państwo nie wystąpi którakolwiek z wymienionych przesłanek, to pomoc ta nie jest zakazana w świetle przepisów traktatowych. W praktyce, bardzo często w razie ewentualnego sporu z Komisją Europejską, która kontroluje wszelkie formy pomocy państwa udzielanej przedsiębiorstwom, dochodzi do powoływania się przez państwa członkowskie na fakt, że udzielona pomoc nie wypełnia którejś z przesłanek zawartych w art. 107 TFUE.
Należy pamiętać, że faktyczny ciężar dowodu, iż dana pomoc nie jest zakazaną pomocą publiczną, spoczywa na państwie członkowskim, któremu zarzuca się niewłaściwe udzielenie pomocy.
Polski system prawny przewiduje normy o charakterze proceduralnym, które mają na celu umożliwienie Komisji Europejskiej kontrolowanie różnych form pomocy państwa. Stosownie do treści ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) podmiot udzielający pomocy publicznej zobowiązany jest wystąpić do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o wydanie opinii oraz dokonanie notyfikacji w trybie określonym tą ustawą. Pomoc publiczna udzielona może być jedynie za zgodą Komisji Europejskiej, chyba że jest to pomoc zwolniona z obowiązku notyfikacji. Naruszenie obowiązku uzyskania zgody Komisji Europejskiej może skutkować koniecznością zwrotu pomocy wraz z odsetkami liczonymi od dnia jej udzielenia, jeżeli Komisja uzna, iż pomoc jest niezgodna z zasadami wspólnego rynku.
Konieczność kumulatywnego wystąpienia wszystkich wymienionych powyżej przesłanek powoduje, że nie każda pomoc państwa jest zakazana w świetle art. 107 TFUE. Jeśli jednak pomoc spełnia wskazane przesłanki, to warto sprawdzić czy nie dotyczą jej wyjątki od zakazu, ujęte w TFUE oraz w wydanych na jego podstawie aktach prawnych.
Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie sytuacji, w których w danym stanie faktycznym przysporzenia dokonywane z użyciem środków publicznych nie mają charakteru zakazanej pomocy publicznej, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki sektora obronnego.
Z postanowień Traktatu można wywnioskować, że do zakazanej pomocy publicznej nie zalicza się działalności inwestycyjnej prowadzonej przez Skarb Państwa. Państwo występuje bowiem w obrocie prawnym nie tylko w sferze władczego oddziaływania na inne jednostki (sfera imperium), ale również jako właściciel środków majątkowych czy inwestor (sfera dominium). Dotyczy to wielu sektorów gospodarki, w tym również sektora obronnego. Należy w związku z tym odróżnić udzielanie zakazanej pomocy publicznej od prowadzenia przez Skarb Państwa normalnej działalności inwestycyjnej. W celu omówienia tego typu sytuacji, konieczne jest zdefiniowanie pojęcia „przedsiębiorstwa”, „przedsiębiorstwa publicznego” oraz „działalności gospodarczej”, ponieważ ich znaczenie w prawie wspólnotowym jest nieco inne od tego, które wynika z polskich regulacji, w szczególności z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Zgodnie z definicją przyjętą w prawie wspólnotowym i utrwalonym orzecznictwem przedsiębiorstwem jest każdy podmiot (bez względu na formę prawną i pochodzenie środków finansowania), który oferuje na rynku towary i usługi. Jednocześnie w decyzji z 21 września 1999 r. w sprawie C – 67/96 Albany International Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że bez znaczenia dla definicji działalności gospodarczej jest prowadzenie jej w celu osiągnięcia zysku (decyzja Komisji z dnia 10 października 2007 r.
w sprawie NN 50/2007, Schemat pomocy dla muzeów federalnych – Austria).
W związku z tym, przedsiębiorstwem może być nawet organizacja non-profit, przez wzgląd na prowadzenie ciągłej i zorganizowanej działalności polegającej na oferowaniu dóbr i usług.
Przedsiębiorstwem publicznym jest takie przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ na mocy prawa własności do przedsiębiorstwa, finansowego uczestnictwa w nim lub zasad, którym przedsiębiorstwo podlega .
To właśnie z przedsiębiorstwem publicznym, które jest dosyć szeroko interpretowane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, łączą państwo specyficzne relacje. Państwo może inwestować w przedsiębiorstwo publiczne, a więc działać w sferze dominium. Przepisy traktatowe nie czynią przeszkód ku temu, by państwo członkowskie mogło dokonywać inwestycji poprzez prowadzenie własnych przedsiębiorstw – Traktat zachowuje więc autonomię prawa własności. Wynika to konkretnie z art. 345 TFUE, który stanowi, iż traktaty nie przesądzają w niczym zasad prawa własności w państwach członkowskich. Należy jednak pamiętać, że państwo dysponuje szczególnymi źródłami finansowania – środkami publicznymi, które muszą być wydatkowane z należytą starannością i szczególną ostrożnością.
Z drugiej jednak strony, przepisy TFUE, które regulują zagadnienie zakazanej pomocy publicznej nie przewidują odrębnych zasad udzielania pomocy publicznej dla przedsiębiorstw publicznych, a więc w tym zakresie stosuje się ogólne przepisy zawarte w art. 107 i nast. TFUE. Wynika to wprost z art. 106 TFUE, który zobowiązuje państwa członkowskie utrzymujące przedsiębiorstwa publiczne do niewprowadzania i żadnego środka sprzecznego z normami traktatów, w szczególności z normami zawartymi w art. 18 i 101 – 109 TFUE.
Przy udzielaniu pomocy publicznej przedsiębiorstwu publicznemu należy uwzględnić wszystkie ograniczenia wynikające z przepisów TFUE, aby nie narazić się na zarzut naruszenia ciążących na państwie członkowskim zobowiązań traktatowych.
Obowiązek ten pozostaje w ewidentnej kolizji z uprawnieniami Skarbu Państwa działającego w charakterze inwestora. Dlatego też, w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, została przyjęta pewna koncepcja oceny, czy dane zachowanie Skarbu Państwa jest jeszcze działalnością inwestycyjną, czy też stanowi już zakazaną pomoc publiczną w rozumieniu przepisów TFUE. Jest to tzw. test prywatnego inwestora, którego stosowanie polega na oparciu wspólnotowej kontroli pomocy publicznej na zasadzie inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej (market economy investor) . Test ten pozwala udzielić odpowiedzi na pytanie, czy świadczenie byłoby udzielone przedsiębiorcy, gdyby świadczącym był prywatny inwestor .
Podstawowym pytaniem, na które trzeba odpowiedzieć oceniając dane przysporzenia dokonywane ze środków publicznych jest: czy będąc w dokładnie takim samym położeniu jak państwo, inwestor prywatny dokonałby podobnego wsparcia finansowego, opierając się na podobnych przesłankach rentowności i uwarunkowaniach społecznych, sektorowych, politycznych .
Nie ma jednak generalnych reguł, które pozwoliłyby bez cienia wątpliwości określić czy dane zachowanie władzy publicznej, przejawiające się np. w dofinansowaniu przedsiębiorstwa państwowego czy podwyższeniu kapitału zakładowego spółki z udziałem Skarbu Państwa jeszcze jest zachowaniem racjonalnego inwestora, czy już stanowi zakazaną pomoc publiczną w rozumieniu TFUE. Każdy przypadek powinien być oceniany indywidualnie. Kryteriami, które powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu tej oceny, mając na względzie dotychczasowe decyzje Komisji w przedmiocie występowania pomocy publicznej, są m. in. cel, któremu służy realizacja danego projektu z użyciem środków publicznych, zakres i metoda finansowania, wysokość udzielonego wsparcia, zakres działalności beneficjenta pomocy, warunki umowy czy zasięg terytorialny, który powinien być badany pod kątem wpływu na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.
Zawsze trzeba brać pod uwagę nastawienie władzy publicznej i motywację, która sprawiła, że pomoc została udzielona przedsiębiorstwu publicznemu. Motywacja powinna wynikać z chęci uzyskania korzyści (zysku) bez uwzględniania aspektów społeczno – gospodarczych przedsiębiorstwa i segmentu, w którym działa podmiot.
Podstawowym celem udzielania pomocy przedsiębiorstwu publicznemu powinno być osiągnięcie przez państwo wymiernych korzyści z udzielonego dofinansowania. Jeżeli natomiast państwo nie przejawia nastawienia na zysk, to - co do zasady - mamy do czynienia z zakazaną pomocą publiczną.
Warto też zwrócić uwagę na specyficzne wyjątki. W sytuacji, w której Skarb Państwa nie prowadzi działalności inwestycyjnej, która zostałaby podjęta także przez prywatnego inwestora, przepisy TFUE dają dodatkową możliwość wyłączenia spod zakazu określonego w art. 107 TFUE pomocy udzielonej przedsiębiorstwu z sektora obronnego.
Zgodnie z treścią przepisu art. 346 TFUE, postanowienia Traktatów nie stanowią przeszkody w stosowaniu następujących reguł: (…)
b. każde państwo członkowskie może podejmować środki, jakie uważa za konieczne w celu ochrony podstawowych interesów jego bezpieczeństwa, a które odnoszą się do produkcji lub handlu bronią, amunicją lub materiałami wojennymi; środki takie nie mogą negatywnie wpływać na warunki konkurencji na rynku wewnętrznym w odniesieniu do produktów, które nie są przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych.
Należy pamiętać, iż przepis tego artykułu ma zastosowanie jedynie do listy produktów zawartej w dokumencie sporządzonym przez Radę 15 kwietnia 1958 r.
Przemysł obronny, ze względów technologicznych i gospodarczych, stanowi jeden z obszarów, do których Unia Europejska przykłada dużą wagę. Konkurencyjność europejskiego przemysłu obronnego ma zasadnicze znaczenie dla wiarygodności europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony. Celem państw członkowskich powinno być stymulowanie skutecznej współpracy podjętej przez przedsiębiorstwa europejskiego przemysłu obronnego.
Zgodnie z powyższymi uregulowaniami i specyfiką funkcjonowania przemysłu zbrojeniowego, pomoc udzielana przez państwo członkowskie przedsiębiorstwu działającemu w sektorze obronnym może być zwolniona z zakazu zawartego w art. 107 TFUE na podstawie art. 346 ust. 1 pkt b TFUE.
Przemysł obronny poszczególnych państw członkowskich nie podlega ogólnym zasadom konkurencji, dzięki czemu każdorazowo istnieje możliwość wyłączenia spod obowiązywania przepisów zakazujących udzielania pomocy publicznej w stosunku do produktów ujętych na liście, ponieważ zapewniają one podstawową ochronę interesów bezpieczeństwa państwa.
Klauzula z art. 107 TFUE jest obecnie skutecznie wykorzystywana jako instrument, który pozwala na wyłączenie stosowania wspólnotowego prawa zamówień publicznych na dostawy dla wojska, co pozostawia państwom członkowskim znaczną swobodę w wyborze dostawcy. W związku z tym nie ma przeszkód, aby treść tego przepisu uzasadniała również udzielenie pomocy publicznej przedsiębiorcy działającemu w sektorze obronnym.
Należy jednak pamiętać, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości podkreśla się, że klauzula zawarta w art. 346 TFUE (wcześniej art. 296 TWE) ma charakter wyjątkowy i jej stosowanie powinno być ograniczone do przypadków, które są wystarczająco jasne i sprecyzowane. Z tego względu zarówno zakres, jak i warunki zastosowania art. 296 TWE (obecnie 346 TFUE) należy interpretować w sposób restrykcyjny .
Pominięcie reguł wspólnotowych musi być w ocenie państwa członkowskiego konieczne dla ochrony podstawowych interesów jego bezpieczeństwa.
Państwa członkowskie mają swobodę w wyborze sposobów ochrony swoich podstawowych interesów bezpieczeństwa, jak również formułowania samych interesów, jednak użycie słowa „konieczne” wskazuje, że nie jest to swoboda niczym nieograniczona. Ciężar dowodu dotyczący zasadności zastosowania art. 346 TFUE spoczywa na państwie członkowskim. Ponadto, zastosowanie tego przepisu ma uzasadnienie tylko dla ochrony „podstawowych interesów”, a nie interesów o charakterze ogólnym.
Natomiast zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, inne względy niż ochrona podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa, w szczególności względy przemysłowe i gospodarcze, chociaż są powiązane z handlem bronią, amunicją i materiałami wojennymi, nie mogą stanowić samodzielnego uzasadnienia na podstawie art. 296 ust. 1 lit. b TWE . Również z orzecznictwa Trybunału, wynika, że zwolnienie z przepisów wspólnotowych na podstawie art. 346 ust. 1 lit. b TFUE może odnosić się wyłącznie do produkcji lub handlu wyposażeniem, które zostało zaprojektowane, opracowane i wyprodukowane specjalnie do celów wojskowych.
Nie można też zapominać, że pomoc publiczna nie może negatywnie wpływać na warunki konkurencji na rynku wewnętrznym w odniesieniu do produktów, które nie są przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych. Udzielenie pomocy na poprawę funkcjonowania przedsiębiorstwa, które zajmuje się nie tylko wykonywaniem dostaw dla celów obronności może zostać uznane za pomoc niedopuszczalną. Może ona bowiem pogarszać sytuację przedsiębiorców prowadzących działalność poza sektorem obronności, która jest tożsama z dodatkową działalnością przedsiębiorcy z sektora obronnego.
Każda pomoc publiczna powinna być oceniana indywidualnie pod kątem istnienia przesłanek zwalniających ją z zakazu zawartego w art. 107 TFUE. Sektor obronny dysponuje jednak większymi możliwościami, jeżeli chodzi o wyjątki od tego zakazu, ze względu na brzmienie art. 346 TFUE Przepis ten powinien być jednak interpretowany wąsko i stosowany ze szczególną ostrożnością, pod rygorem narażenia się przez państwo członkowskie na konsekwencje związane z udzieleniem zakazanej pomocy publicznej.
Generalny zakaz wspierania przedsiębiorstw środkami publicznymi zawarty jest w art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), zgodnie z którym: z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskim.
Jednak nie każde dofinansowanie przyznane przedsiębiorstwu przez państwo jest zakazaną pomocą publiczną w rozumieniu art. 107 TFUE. Artykuł ten zawiera cztery przesłanki, które muszą być kumulatywnie spełnione, aby dane świadczenie udzielone beneficjentowi przez państwo było uznane za zakazaną pomoc. Należą do nich: pomoc państwa, selektywność udzielanej pomocy, naruszenie zasad konkurencji, jak również negatywny wpływ pomocy na handel między państwami członkowskimi.
Przesłanki pomocy publicznej:
1. Pomoc państwa – oznacza korzyści udzielane przez państwo członkowskie lub ze źródeł państwa członkowskiego, niezależnie od ich formy, których przedsiębiorca nie osiągnąłby, gdyby pomoc nie została mu udzielona. Tak rozumiana pomoc może przykładowo polegać na przysporzeniu wartości majątkowych (np. w formie podwyższenia kapitału zakładowego przedsiębiorstwa), jak również na zwolnieniu go ze spoczywających na nim ciężarów (np. zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku, który normalnie przedsiębiorstwo musiałoby uiścić);
2. Selektywność – występuje, gdy udzielana pomoc stwarza przywileje dla niektórych przedsiębiorców lub produkcji pewnych towarów. Przeciwieństwem selektywności jest stosowanie środków o charakterze generalnym, które w sposób jednakowy dotyczą wszystkich podmiotów lub produktów występujących na danym rynku;
3. Antykonkurencyjność – naruszenie konkurencji może polegać na wzmocnieniu pozycji danego przedsiębiorstwa na danym rynku bądź na utrudnieniu dostępu do tego rynku innym przedsiębiorstwom . Zakłócenie konkurencji nie musi rzeczywiście wystąpić, wystarczy, aby było konkretne i prawdopodobne. Istnienie tej przesłanki powinno być w każdym przypadku indywidualnie rozpatrywane, biorąc pod uwagę stan istniejący przed udzieleniem pomocy;
4. Negatywny wpływ na handel pomiędzy państwami członkowskimi – również w tym przypadku bierze się pod uwagę nie tylko realny wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, ale także hipotetyczny wpływ.
Jeśli przy udzielaniu pomocy przez państwo nie wystąpi którakolwiek z wymienionych przesłanek, to pomoc ta nie jest zakazana w świetle przepisów traktatowych. W praktyce, bardzo często w razie ewentualnego sporu z Komisją Europejską, która kontroluje wszelkie formy pomocy państwa udzielanej przedsiębiorstwom, dochodzi do powoływania się przez państwa członkowskie na fakt, że udzielona pomoc nie wypełnia którejś z przesłanek zawartych w art. 107 TFUE.
Należy pamiętać, że faktyczny ciężar dowodu, iż dana pomoc nie jest zakazaną pomocą publiczną, spoczywa na państwie członkowskim, któremu zarzuca się niewłaściwe udzielenie pomocy.
Polski system prawny przewiduje normy o charakterze proceduralnym, które mają na celu umożliwienie Komisji Europejskiej kontrolowanie różnych form pomocy państwa. Stosownie do treści ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) podmiot udzielający pomocy publicznej zobowiązany jest wystąpić do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o wydanie opinii oraz dokonanie notyfikacji w trybie określonym tą ustawą. Pomoc publiczna udzielona może być jedynie za zgodą Komisji Europejskiej, chyba że jest to pomoc zwolniona z obowiązku notyfikacji. Naruszenie obowiązku uzyskania zgody Komisji Europejskiej może skutkować koniecznością zwrotu pomocy wraz z odsetkami liczonymi od dnia jej udzielenia, jeżeli Komisja uzna, iż pomoc jest niezgodna z zasadami wspólnego rynku.
Konieczność kumulatywnego wystąpienia wszystkich wymienionych powyżej przesłanek powoduje, że nie każda pomoc państwa jest zakazana w świetle art. 107 TFUE. Jeśli jednak pomoc spełnia wskazane przesłanki, to warto sprawdzić czy nie dotyczą jej wyjątki od zakazu, ujęte w TFUE oraz w wydanych na jego podstawie aktach prawnych.
Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie sytuacji, w których w danym stanie faktycznym przysporzenia dokonywane z użyciem środków publicznych nie mają charakteru zakazanej pomocy publicznej, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki sektora obronnego.
Z postanowień Traktatu można wywnioskować, że do zakazanej pomocy publicznej nie zalicza się działalności inwestycyjnej prowadzonej przez Skarb Państwa. Państwo występuje bowiem w obrocie prawnym nie tylko w sferze władczego oddziaływania na inne jednostki (sfera imperium), ale również jako właściciel środków majątkowych czy inwestor (sfera dominium). Dotyczy to wielu sektorów gospodarki, w tym również sektora obronnego. Należy w związku z tym odróżnić udzielanie zakazanej pomocy publicznej od prowadzenia przez Skarb Państwa normalnej działalności inwestycyjnej. W celu omówienia tego typu sytuacji, konieczne jest zdefiniowanie pojęcia „przedsiębiorstwa”, „przedsiębiorstwa publicznego” oraz „działalności gospodarczej”, ponieważ ich znaczenie w prawie wspólnotowym jest nieco inne od tego, które wynika z polskich regulacji, w szczególności z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Zgodnie z definicją przyjętą w prawie wspólnotowym i utrwalonym orzecznictwem przedsiębiorstwem jest każdy podmiot (bez względu na formę prawną i pochodzenie środków finansowania), który oferuje na rynku towary i usługi. Jednocześnie w decyzji z 21 września 1999 r. w sprawie C – 67/96 Albany International Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że bez znaczenia dla definicji działalności gospodarczej jest prowadzenie jej w celu osiągnięcia zysku (decyzja Komisji z dnia 10 października 2007 r.
w sprawie NN 50/2007, Schemat pomocy dla muzeów federalnych – Austria).
W związku z tym, przedsiębiorstwem może być nawet organizacja non-profit, przez wzgląd na prowadzenie ciągłej i zorganizowanej działalności polegającej na oferowaniu dóbr i usług.
Przedsiębiorstwem publicznym jest takie przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ na mocy prawa własności do przedsiębiorstwa, finansowego uczestnictwa w nim lub zasad, którym przedsiębiorstwo podlega .
To właśnie z przedsiębiorstwem publicznym, które jest dosyć szeroko interpretowane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, łączą państwo specyficzne relacje. Państwo może inwestować w przedsiębiorstwo publiczne, a więc działać w sferze dominium. Przepisy traktatowe nie czynią przeszkód ku temu, by państwo członkowskie mogło dokonywać inwestycji poprzez prowadzenie własnych przedsiębiorstw – Traktat zachowuje więc autonomię prawa własności. Wynika to konkretnie z art. 345 TFUE, który stanowi, iż traktaty nie przesądzają w niczym zasad prawa własności w państwach członkowskich. Należy jednak pamiętać, że państwo dysponuje szczególnymi źródłami finansowania – środkami publicznymi, które muszą być wydatkowane z należytą starannością i szczególną ostrożnością.
Z drugiej jednak strony, przepisy TFUE, które regulują zagadnienie zakazanej pomocy publicznej nie przewidują odrębnych zasad udzielania pomocy publicznej dla przedsiębiorstw publicznych, a więc w tym zakresie stosuje się ogólne przepisy zawarte w art. 107 i nast. TFUE. Wynika to wprost z art. 106 TFUE, który zobowiązuje państwa członkowskie utrzymujące przedsiębiorstwa publiczne do niewprowadzania i żadnego środka sprzecznego z normami traktatów, w szczególności z normami zawartymi w art. 18 i 101 – 109 TFUE.
Przy udzielaniu pomocy publicznej przedsiębiorstwu publicznemu należy uwzględnić wszystkie ograniczenia wynikające z przepisów TFUE, aby nie narazić się na zarzut naruszenia ciążących na państwie członkowskim zobowiązań traktatowych.
Obowiązek ten pozostaje w ewidentnej kolizji z uprawnieniami Skarbu Państwa działającego w charakterze inwestora. Dlatego też, w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, została przyjęta pewna koncepcja oceny, czy dane zachowanie Skarbu Państwa jest jeszcze działalnością inwestycyjną, czy też stanowi już zakazaną pomoc publiczną w rozumieniu przepisów TFUE. Jest to tzw. test prywatnego inwestora, którego stosowanie polega na oparciu wspólnotowej kontroli pomocy publicznej na zasadzie inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej (market economy investor) . Test ten pozwala udzielić odpowiedzi na pytanie, czy świadczenie byłoby udzielone przedsiębiorcy, gdyby świadczącym był prywatny inwestor .
Podstawowym pytaniem, na które trzeba odpowiedzieć oceniając dane przysporzenia dokonywane ze środków publicznych jest: czy będąc w dokładnie takim samym położeniu jak państwo, inwestor prywatny dokonałby podobnego wsparcia finansowego, opierając się na podobnych przesłankach rentowności i uwarunkowaniach społecznych, sektorowych, politycznych .
Nie ma jednak generalnych reguł, które pozwoliłyby bez cienia wątpliwości określić czy dane zachowanie władzy publicznej, przejawiające się np. w dofinansowaniu przedsiębiorstwa państwowego czy podwyższeniu kapitału zakładowego spółki z udziałem Skarbu Państwa jeszcze jest zachowaniem racjonalnego inwestora, czy już stanowi zakazaną pomoc publiczną w rozumieniu TFUE. Każdy przypadek powinien być oceniany indywidualnie. Kryteriami, które powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu tej oceny, mając na względzie dotychczasowe decyzje Komisji w przedmiocie występowania pomocy publicznej, są m. in. cel, któremu służy realizacja danego projektu z użyciem środków publicznych, zakres i metoda finansowania, wysokość udzielonego wsparcia, zakres działalności beneficjenta pomocy, warunki umowy czy zasięg terytorialny, który powinien być badany pod kątem wpływu na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.
Zawsze trzeba brać pod uwagę nastawienie władzy publicznej i motywację, która sprawiła, że pomoc została udzielona przedsiębiorstwu publicznemu. Motywacja powinna wynikać z chęci uzyskania korzyści (zysku) bez uwzględniania aspektów społeczno – gospodarczych przedsiębiorstwa i segmentu, w którym działa podmiot.
Podstawowym celem udzielania pomocy przedsiębiorstwu publicznemu powinno być osiągnięcie przez państwo wymiernych korzyści z udzielonego dofinansowania. Jeżeli natomiast państwo nie przejawia nastawienia na zysk, to - co do zasady - mamy do czynienia z zakazaną pomocą publiczną.
Warto też zwrócić uwagę na specyficzne wyjątki. W sytuacji, w której Skarb Państwa nie prowadzi działalności inwestycyjnej, która zostałaby podjęta także przez prywatnego inwestora, przepisy TFUE dają dodatkową możliwość wyłączenia spod zakazu określonego w art. 107 TFUE pomocy udzielonej przedsiębiorstwu z sektora obronnego.
Zgodnie z treścią przepisu art. 346 TFUE, postanowienia Traktatów nie stanowią przeszkody w stosowaniu następujących reguł: (…)
b. każde państwo członkowskie może podejmować środki, jakie uważa za konieczne w celu ochrony podstawowych interesów jego bezpieczeństwa, a które odnoszą się do produkcji lub handlu bronią, amunicją lub materiałami wojennymi; środki takie nie mogą negatywnie wpływać na warunki konkurencji na rynku wewnętrznym w odniesieniu do produktów, które nie są przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych.
Należy pamiętać, iż przepis tego artykułu ma zastosowanie jedynie do listy produktów zawartej w dokumencie sporządzonym przez Radę 15 kwietnia 1958 r.
Przemysł obronny, ze względów technologicznych i gospodarczych, stanowi jeden z obszarów, do których Unia Europejska przykłada dużą wagę. Konkurencyjność europejskiego przemysłu obronnego ma zasadnicze znaczenie dla wiarygodności europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony. Celem państw członkowskich powinno być stymulowanie skutecznej współpracy podjętej przez przedsiębiorstwa europejskiego przemysłu obronnego.
Zgodnie z powyższymi uregulowaniami i specyfiką funkcjonowania przemysłu zbrojeniowego, pomoc udzielana przez państwo członkowskie przedsiębiorstwu działającemu w sektorze obronnym może być zwolniona z zakazu zawartego w art. 107 TFUE na podstawie art. 346 ust. 1 pkt b TFUE.
Przemysł obronny poszczególnych państw członkowskich nie podlega ogólnym zasadom konkurencji, dzięki czemu każdorazowo istnieje możliwość wyłączenia spod obowiązywania przepisów zakazujących udzielania pomocy publicznej w stosunku do produktów ujętych na liście, ponieważ zapewniają one podstawową ochronę interesów bezpieczeństwa państwa.
Klauzula z art. 107 TFUE jest obecnie skutecznie wykorzystywana jako instrument, który pozwala na wyłączenie stosowania wspólnotowego prawa zamówień publicznych na dostawy dla wojska, co pozostawia państwom członkowskim znaczną swobodę w wyborze dostawcy. W związku z tym nie ma przeszkód, aby treść tego przepisu uzasadniała również udzielenie pomocy publicznej przedsiębiorcy działającemu w sektorze obronnym.
Należy jednak pamiętać, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości podkreśla się, że klauzula zawarta w art. 346 TFUE (wcześniej art. 296 TWE) ma charakter wyjątkowy i jej stosowanie powinno być ograniczone do przypadków, które są wystarczająco jasne i sprecyzowane. Z tego względu zarówno zakres, jak i warunki zastosowania art. 296 TWE (obecnie 346 TFUE) należy interpretować w sposób restrykcyjny .
Pominięcie reguł wspólnotowych musi być w ocenie państwa członkowskiego konieczne dla ochrony podstawowych interesów jego bezpieczeństwa.
Państwa członkowskie mają swobodę w wyborze sposobów ochrony swoich podstawowych interesów bezpieczeństwa, jak również formułowania samych interesów, jednak użycie słowa „konieczne” wskazuje, że nie jest to swoboda niczym nieograniczona. Ciężar dowodu dotyczący zasadności zastosowania art. 346 TFUE spoczywa na państwie członkowskim. Ponadto, zastosowanie tego przepisu ma uzasadnienie tylko dla ochrony „podstawowych interesów”, a nie interesów o charakterze ogólnym.
Natomiast zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, inne względy niż ochrona podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa, w szczególności względy przemysłowe i gospodarcze, chociaż są powiązane z handlem bronią, amunicją i materiałami wojennymi, nie mogą stanowić samodzielnego uzasadnienia na podstawie art. 296 ust. 1 lit. b TWE . Również z orzecznictwa Trybunału, wynika, że zwolnienie z przepisów wspólnotowych na podstawie art. 346 ust. 1 lit. b TFUE może odnosić się wyłącznie do produkcji lub handlu wyposażeniem, które zostało zaprojektowane, opracowane i wyprodukowane specjalnie do celów wojskowych.
Nie można też zapominać, że pomoc publiczna nie może negatywnie wpływać na warunki konkurencji na rynku wewnętrznym w odniesieniu do produktów, które nie są przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych. Udzielenie pomocy na poprawę funkcjonowania przedsiębiorstwa, które zajmuje się nie tylko wykonywaniem dostaw dla celów obronności może zostać uznane za pomoc niedopuszczalną. Może ona bowiem pogarszać sytuację przedsiębiorców prowadzących działalność poza sektorem obronności, która jest tożsama z dodatkową działalnością przedsiębiorcy z sektora obronnego.
Każda pomoc publiczna powinna być oceniana indywidualnie pod kątem istnienia przesłanek zwalniających ją z zakazu zawartego w art. 107 TFUE. Sektor obronny dysponuje jednak większymi możliwościami, jeżeli chodzi o wyjątki od tego zakazu, ze względu na brzmienie art. 346 TFUE Przepis ten powinien być jednak interpretowany wąsko i stosowany ze szczególną ostrożnością, pod rygorem narażenia się przez państwo członkowskie na konsekwencje związane z udzieleniem zakazanej pomocy publicznej.
Radca Prawny Lidia Szczęsna
Kancelaria Radców Prawnych
Baurska, Senkowska, Szczęsna i Partnerzy
ul. Słowackiego 5/13 lok. 142, 01 – 592 Warszawa
l.szczesna@bsskancelaria.pl
www.bsskancelaria.pl
Michał Faliszewski
Aplikant radcowski w Okręgowej Izbie Radców
Prawnych w Warszawie
Kancelaria Radców Prawnych
Baurska, Senkowska, Szczęsna i Partnerzy
drukuj
http://www.bsskancelaria.pl